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La tierra en concesión o en venta:

Category: SELVA  

Una polémica sobre el aprovechamiento ambiental en la zona amazónica peruana *

Yoshiki KOBAYASHI



…Mis más sinceras condolencias a las victimas del terremoto y tsunami
en la zona de Touhoku, así mismo a los evacuados obligatorios
por el accidente nuclear en Fukushima, el año de 2011, en Japón.


Palabras claves:
biodiversidad o Cambio Climático, neoliberalismo y proteccionismo, moratoria o idealismo, “perro del hortelano”, concesión o venta,


Introducción

Institucionalidad de políticas ambientales en el Perú
Hace unos años, Manuel Pulgar Vidal, un ambientalista peruano, comentó en una entrevista sobre la institucionalidad del poder ejecutivo peruano en gestión ambiental [Pulgar Vidal: 2008], citamos en modo afirmativo una opinión pública :
“…al tener condicionamientos ambientales, se requiere de una institucionalidad más sólida. La existente, el CONAM ha perdido credibilidad y ha resultado inmanejable, el INRENA y otras entidades también están desprestigiadas, con la diferencia que, pese a las críticas al INRENA, éste tiene a su cargo la gestión de recursos: agua, bosques y áreas protegidas, y la cabeza es un vice ministro. El presidente del CONAM no tiene un rango en el aparato del Estado.”
Claramente aquí se expresa la incapacidad contemporánea de funcionamiento eficaz de las entidades estatales peruanas en gestión ambiental, tales como el CONAM (Consejo Nacional del Ambiente) y el INRENA (Instituto Nacional de Recursos Naturales), pese a que haya diferencias de grado entre ambos organismos. Este tipo de opinión pública se dirige hacia la reestructuración y/o integración de las entidades existentes, y naturalmente hacia la presentación de un plan de creación del nuevo Ministerio a cargo de la gestión ambiental.
El debate sobre la creación del Ministerio del Ambiente había crecido mucho. De hecho, ya se creó dicho Ministerio según el Decreto Legislativo No 1013, fue publicado en el diario El Peruano el 14 de mayo de 2008. Sin embargo, creemos que todavía no ha madurado lo suficiente como para comentarlo analíticamente, ya que las situaciones referidas siguen en movimiento, a pesar de que haya pasado suficiente tiempo. Por eso, en este ensayo no tocamos ese tema, limitándolo dentro de los hechos y debates anteriores de la creación del Ministerio.
Para evitarnos caer en amnesia, debemos contar con el hecho definitivo de que estas entidades, es decir, el INRENA, una rama del Ministerio de Agricultura, y el CONAM, una línea directa a la Presidencia del Consejo de los Ministros (PCM), fueron los principales encargados de la gestión ambiental en la década de 1990, y siguieron funcionando a su vez con mucha efectividad. Estas entidades fueron claves para que llevaran a cabo drásticamente las políticas ambientales neoliberales. De tal modo que empezamos a resumir la estructura de las políticas ambientales del gobierno de Fujimori, que siguió la línea neoliberal.

El modelo para el país en desarrollo
Cuando nos referimos al término de neoliberalismo, evitamos entrar en un laberinto donde se tratan con teorías muy abstractas; más bien vamos a limitarnos por el momento, en el concepto utilizado en América Latina en general, que se refiriere al conjunto de políticas recomendadas para los países en desarrollo por los organismos con sede en Washington, es decir, el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional, entre otros. Lo más importante que necesitamos examinar aquí es el análisis de los tipos de políticas ambientales que se han implementado alrededor del mundo, y si son dirigidos o no por los neoliberalistas.
Según nuestro criterio, se admitieron en Río de Janeiro en 1992, los modelos que forman el conjunto de las políticas ambientales que, si se permite ignorar los intermedios, se resumen en dos: el modelo para el país desarrollado y el modelo para el país en desarrollo [United Nations: 1993]. Es decir, la manera de conocer la gestión ambiental por el público y los políticos difiere básicamente entre el país desarrollado y el país en desarrollo.
En el primer tipo, la gestión ambiental significa únicamente el manejo y administración de los residuos emitidos en los procesos de producción y consumo (este último hoy en día se ha reducido), encontrándose en esta categoría las amenazas de los fenómenos de contaminación ambiental y calentamiento global; mientras que en el otro, los intereses hacia la gestión ambiental suelen concentrarse en las problemáticas en torno al aprovechamiento y protección de los recursos naturales, en los que se incluye la fauna, flora y la minería. Estos dos modelos interesados en el medio ambiente corresponden paralelamente a dos convenios adoptados en la “Cumbre de la Tierra” en Río de Janeiro. Es decir, el país del modelo desarrollado tiene mucho más interés en la Convención Marco sobre el Cambio Climático-CMCC, mientras que el país del modelo en desarrollo, en el Convenio sobre Diversidad Biológica-CDB. Esta distinción entre ambos, tal vez, tendría su raíz en la posición en la geopolítica y/o el grado del desarrollo económico de cada país.
De todas formas, el Perú se encuentra, sin duda, como uno de los países en desarrollo, y hasta la actualidad viene adoptando constantemente las políticas del modelo para el país en desarrollo. Como prueba visible que muestra la adopción peruana del modelo propicio a su país tenemos lo siguiente: que después de la “Cumbre de la Tierra” de 1992, el Perú, aunque aprobara inmediatamente ambos tratados de CDB y CMCC en abril y mayo del año siguiente, sigue estableciendo las políticas ambientales sólo del rumbo del CDB; y prácticamente hay que esperar 10 años hasta que se planteen medidas de acuerdo con la CMCC, en las que se incluye la aprobación del Protocolo de Kyoto. Es decir, es sólo en los últimos años cuando se han empezado a discutir el desafío del cambio climático en el periodismo peruano.
Este modelo para el país en desarrollo se convertía, para el Perú, en una base imprescindible e incambiable. Por eso, cada gobierno de cada época tenía que cumplirlo de manera adecuada según cada circunstancia interna y/o externa. El gobierno de Fujimori, a su vez, trató de establecer las políticas ambientales de este modelo, aprovechando las medidas neoliberales, ya que las circunstancias económicas internacionales estaban favorables al neoliberalismo.

Características de las políticas neoliberales
El neoliberalismo no necesariamente significa laissez faire, en tanto que se refiera a las políticas ambientales. Si bien eso significa libre condicionamiento y libre flujo de las inversiones, sobre todo para los extranjeros, interiormente no es nada más que una protección, es decir, una restricción del acceso a los recursos naturales por los ciudadanos. El INRENA fue la mayor entidad que tuvo papel importante de proteger los recursos naturales. Por otro lado, el cargo del CONAM fue desde el comienzo algo subsidiario, es decir, tenía una inclinación a tratar los temas del modelo para el país desarrollado como gestión ambiental peruana. De esta forma, podríamos caracterizar las políticas ambientales neoliberales desde ambos lados: liberalismo y proteccionismo. Por supuesto que en torno al sentido de protección existe una clara diferencia: ¿para quién las protegen, para los inversionistas o para la vida de los ciudadanos?
De todas maneras, el INRENA y el CONAM siguieron siendo ambas las ruedas de las políticas neoliberales.
Antes de la creación del Ministerio del Ambiente (mayo de 2008), las políticas y administraciones en gestión ambiental se venían manejando mayormente por dos Ministerios: el de Agricultura y el de Energía y Minas. En la realidad, los cargos prácticos se dejan al organismo público descentralizado (OPD) de cada Ministerio, es decir, a dicho Instituto Nacional de Recursos Naturales – INRENA, y al Instituto Geológico y Metalúrgico – INGEMMET .
Ambos organismos tienen una larga historia institucional, cambiándose a veces tanto su objeto y nombre. Por supuesto, el INRENA tiene la competencia de autoridad ambiental del sector agricultura, y por otra parte, el INGEMMET goza la del sector de energía y minas. Para ambos organismos, el cargo más importante y principal es la administración, tales como la recepción de petitorios y el otorgamiento de concesiones para la explotación de recursos naturales: en el caso de INRENA, es mayormente para la explotación de los recursos selváticos, digamos las maderas ; y en el caso de INGEMMET, es la de hidrocarburos y recursos mineros.
Otras actividades como objeto institucional son distintas en cada entidad. Sobre todo, en el cargo de la administración de los recursos naturales, el INRENA sostiene más competencia como en la vigilancia directa de la zona protegida, manejo de gestión social y ambiental cercana de la zona protegida, y denuncia ante las actividades ilegales; por otra parte, el INGEMMET no sostiene casi nada.
Comparando ambas entidades, se puede decir que el INRENA tiene desde su origen un carácter positivo y agresivo, manteniendo casi todas las competencias de la gestión ambiental agraria; mientras que el INGEMMET es, mejor dicho, pasivo, ya que la sede del Ministerio sigue manteniendo la mayor parte de los objetivos. De tal manera que, cuando se trata sobre la gestión ambiental en la opinión pública, naturalmente se refieren al INRENA y al CONAM, que es la entidad de más alto nivel pero floja: pese a que el INGEMMET y el mismo Ministerio de Energía y Minas hayan contribuido más al Estado financieramente.


1. Caída del INRENA y nuevas circunstancias


El poder del INRENA, sin embargo, cayó rápidamente al ingresar en el nuevo milenio. Esta inclinación empezó en el período del gobierno de transición de Paniagua entre noviembre de 2000 y julio de 2001. En este período, las normas sobre las funciones y la institucionalidad de esta entidad se promulgaron consecutivamente tales como el Reglamento y Funciones Vigentes del INRENA, etc. Además, la Policía Forestal, un socio del INRENA, se disolvió, cambiándose a otra función. Es claro que se trató de negar su carácter agresivo, burocrático y secreto. Y bajo el Gobierno de Toledo, por fin, las competencias de autoridad de la entidad se redefinieron detalladamente, debilitándose drásticamente; y en enero de 2003 se dio el Decreto Supremo No.002-2003-AG “Reglamento de Organización y Funciones del Instituto Nacional de Recursos Naturales – INRENA”.
Este proceso de la caída se refleja bien en las cifras del presupuesto anual del INRENA (Figura.1). Según los datos, la categoría de los gastos de capital para la construcción adicional de los puestos de control, oficinas, etc. ha disminuido drásticamente en cifras después del año 2003 y sigue bajando. Por otro lado, es natural que la suma del presupuesto y la categoría de los gastos corrientes mantienen el mismo nivel o aumentan un poco.

Figura 1
Movimiento del presupuesto institucional de INRENA
Capital Corrientes
2000 40.3 19.4
2001 60.6 10.6
2002 73.9 16.5
2003 78.4 17.4
2004 32.6 48.0
2005 39.7 50.3
2006 41.3 53.0
2007 26.5 54.8
2008 21.2 44.4
Nota: cada columna representa los gastos de capital y los gastos corrientes anuales del presupuesto institucional modificado-PIM. Unidad es millones de nuevos soles.
Fuente: información ofrecida por la sede de INRENA.

En el año de 2008, el INRENA, como ya lo indicó Manuel Pulgar Vidal, se encuentra totalmente “desprestigiado”, pese a que sigue cumpliendo. Subrayando otra vez su papel original, podemos decir que en la década de los 90, esta entidad estuvo condicionada por el destino estatal e hizo el papel de proteger y cercar los recursos naturales como patrimonio estatal desde las manos ciudadanas; con el fin de otorgar eficientemente sus concesiones a los inversionistas por el alto nivel de tarifa.
Pero, este papel del INRENA se confrontó con fuertes protestas y se negó ante los movimientos de los ciudadanos que integraban diversas clases. Este movimiento nuevo a veces se llama “proteccionismo social o ambiental”, siendo un término simbólico. Este movimiento tuvo mayor fuerza en el año 2001, llegando a su cima entre los años 2002 y 2003. Durante ese período surgieron muchos eslóganes políticos y conceptos nuevos tales como transparencia, participación, derechos humanos, derechos ambientales, entre otros.
El proteccionismo, sin embargo, no es necesariamente tan nuevo, sino que siguió existiendo como otro aspecto del neoliberalismo durante la década de los 90, o mejor dicho, ya existía desde el comienzo de la globalización en los años 80. El aspecto característico del movimiento después del 2000 consistía en que éste no quedó sólo en la escena política, sino que fue un movimiento provisto de energía abundante pero inmanejable desde la base social. El autor así puede caracterizar la atmósfera del movimiento, acordándose de los días de su estancia en la selva peruana por estos años. Rodeado de esta circunstancia peruana, el Poder Ejecutivo, que sigue siendo burocrático, parecería que perdió su rumbo definitivo y no se pudo presentar políticas eficaces. Por otro lado, el Congreso se destacaba en ese tiempo por sus actividades enérgicas.
En el año de 2006, Alan García, el líder aprista, asumió de nuevo la Presidencia de la República del Perú. Por el momento, el presidente continuó con la política económica de su predecesor, aunque en las gestiones sociales y ambientales tendría supuestamente una perspectiva diferente. También económicamente pone más importancia a los Estados Unidos, ya que su primer trabajo ha sido la negociación del Tratado de Libre Comercio – TLC con este país y unos países de ANSA.
A propósito, su rumbo político parece ser contradictorio con la “política después del Consenso de Washigton”, la que fue adoptada por los países latinoamericanos “socialistas” o “izquierdistas”: así como Venezuela de Hugo Chávez, Bolivia de Evo Morales, Brasil de Luiz Ignacio Lula da Silva. Pero, aún queda la probabilidad de que el gobierno de Alan, rodeado de tales países y siendo originalmente de sindicalismo, cambie su rumbo hacia la cooperación con los alrededores.

¿A quién pertenecen los recursos naturales?
Será muy natural que imaginemos que los recursos naturales en general pertenezcan al Estado. También las entidades ambientales tal como INRENA toman esta imagen como premisa eterna. Así es que aquí en breve tratamos de la caracterización constitucional de los recursos naturales del Perú. La limitamos a los recursos que se encuentran en la Sierra y en la Selva: tales como los de las minas situadas en colindancia con las comunidades campesinas, y los de bosque virgen en el territorio de los nativos amazónicos aún no contactados, en fin, a los recursos que sitúan en la zona donde no se encontraría digamos ningún “propietario”.
Nuestro interés se centra en la pregunta siguiente: ¿quién es el propietario legal de estos recursos naturales? Sobre esta definición, la cláusula fundamental de la Constitución vigente- de 1993 es muy clara: declara que es virtualmente el Estado, diciendo así,
“Los recursos naturales son patrimonio de la Nación. El Estado es soberano en su aprovechamiento.” (artículo.66)
Podemos identificar, con sorpresa, esta definición legal como relativamente contemporánea. Es seguro que sus antecedentes existían en la Constitución-1933 (título XI), en la Ley de Comunidades Nativas-1974 y también en la ex-Ley Forestal y de Fauna Silvestre-1975. Sin embargo, ellas tenían un carácter parcial, abstracto y no práctico. Por eso, para buscar el origen de dicha definición legal, tendremos que referirnos a la Constitución del año de 1979 como el antecedente directo a la actual. Dentro de la Constitución del año 1979, la definición aparece como cuerpo moderno, y las descripciones sobre manejo de aprovechamiento de los recursos naturales (capítulo II) están más detalladas que la actual .
De tal manera, la definición de los recursos naturales como patrimonio del Estado no tiene una larga historia necesariamente, sino que se ve como algo nuevo y transitorio. En otra palabra, sería una expresión legal que resume sistemáticamente las medidas transitorias, las que habían surgido bajo el gobierno militar, tales como en el proceso de la Reforma Agraria y en él de nacionalización de los recursos. Aunque la base histórica de la definición, sin duda, sea así, nos confrontamos con la realidad en que domina esta definición como si fuera un criterio eterno.


2 Ley General del Ambiente, 2005

Es sorprendente, fue un milagro que en el período del Gobierno de Toledo se elaboró y promulgó la Ley No.28611 llamada Ley General del Ambiente de manera tan completa, comprendida y de punta. Ésta fue una obra de colaboración de la Comisión del Congreso y la secretaría técnica del CONAM, respaldada por las voces ciudadanas. El texto final promulgado se compone de 170 artículos, los que están bien elaborados conceptualmente y sistemáticamente.

Los antecedentes y el proceso preparativo de la Ley
Fue desde los años 90 cuando los países latinoamericanos reconocen los problemas ambientales. Por eso, podemos decir que su reconocimiento en general está atrasado por unos 20 años de los países desarrollados, los que empezaron a tratarlo en los años 70. Para ellos, la cuestión simbólica de la gestión ambiental, se decía, fue la publicación del famoso informe titulado “The limits to growth”, 1972. Por otro lado, para América Latina, lo simbólico fue la “Cumbre de la Tierra” en Río de Janeiro del año 1992.
El Perú comenzó a tratar el manejo de los problemas ambientales, tan pronto como comenzó el gobierno neoliberal, en el camino preparativo de la “Cumbre de la Tierra”. La primera fue la promulgación del Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales – CMARN (DL. No.613, 07 de septiembre de 1990), siendo una norma muy innovadora que reflejó bien la voluntad positiva del nuevo gobierno. Sin embargo, después de la participación en la “Cumbre de la Tierra”, como hemos dicho, el gobierno parecía limitar su rumbo de las políticas ambientales definitivamente hacia el modelo del país en desarrollo. Esto se dirigió a la creación de INRENA, y a las medidas políticas que dieron importancia a la biodiversidad más que al cambio climático. De tal manera que las políticas ambientales en los años 90 fijaron su rumbo en el camino del país en desarrollo, lo que sería una alternativa realista para el Perú.
La Ley General del Ambiente se planteó para renovar dicha Ley del CMARN y para superar las limitaciones de las políticas neoliberales de los años 90. A mediados del año 2003, dentro del Congreso de la República, se creó por Ley una Comisión Revisora Multisectorial del Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales, la que estaba presidida por dos personas, la congresista Dra. Fabiola Morales y un responsable de la Secretaría Técnica del CONAM Dr. Mariano Castro.
El cargo de la Comisión era, por supuesto, preparar y presentar un proyecto de Ley renovada del CMARN. La Comisión estaba compuesta de unos 15 miembros de diversas personalidades; desde congresistas y representantes de los ministerios, hasta representantes de la autoridad local y de ONG. Y es muy notable que, antes de presentar el Proyecto referido, la Comisión tuvo muchas Audiencias Públicas, en diversas ciudades locales y en la metrópoli de Lima, durante los años de 2003-2004 consecutivamente.
El 18 de agosto de 2004, la Dra. Fabiola Morales, recogiendo las propuestas elaboradas por la Comisión, presentó al Congreso el Anteproyecto de Ley de Reforma del CMARN. Y después de diez meses de observación y procesamiento en el Congreso, durante los cuales examinaron otros proyectos de la Ley referida y las materias vinculadas, y luego de buscar su integración e incrustación en el Anteproyecto, en mayo de 2005, se terminó el último proyecto de la Ley original. Éste, inmediatamente en el mes siguiente, se promulgó en el Pleno del Congreso con el nombre de “Ley General del Ambiente”.
Sin embargo, el Poder Ejecutivo intervino y envió al Congreso algunas observaciones y comentarios sobre la Ley, las que obligaron al Congreso a aplicar a la Ley unos pequeños cambios. De esta manera, por fin, el 13 de octubre del mismo año, la Ley se promulgó de nuevo y se publicó.

Figura 2
Índice de Ley General del Ambiente
Título Capítulo Artículo Nombre
Preliminar   (1-XI) Derechos y principios
I Política nacional de ambiente y gestión ambiental
1 (1-7) Aspectos Generales
2 (8-12) Política Nacional del Ambiente
3 (13-40) Gestión Ambiental (*)
4 (41-51) Acceso a la Información Ambiental y Participación Ciudadana
II De los sujetos de la gestión ambiental
1 (52-55) Organización del Estado
2 (56-63) Autoridades Públicas
3 (64-72) Población y Ambiente
4 (73-83) Empresa y Ambiente
III Integración de la legislación ambiental
1 (84-96) Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales
2 (97-112) Conservación de la Diversidad Biológica
3 (113-122) Calidad Ambiental
4 (123-129) Ciencia, Tecnología y Educación Ambiental
IV Responsabilidad por daño ambiental
1 (130-134) Fiscalización y Control (*)
2 (135-150) Régimen de Responsabilidad por el Daño Ambiental (*)
3 (151-154) Medios para la Resolución y Gestión de Conflictos Ambientales
Anexo   (1a-5a) Disposiciones Transitorias, Complementarias y Finales
(*) Unos artículos del capítulo marcado estaban bajo el criticismo severo, y expresan bien el espíritu proteccionista.

El cuerpo de la Ley General del Ambiente aprobada se puede observar en la Figura 2. A la vista, podemos ver el sistema completo y la forma elaborada. Sus componentes principales renovados se pueden resumir de la siguiente manera:
 Integración e incorporación de las políticas ambientales desarrolladas en forma separada por las entidades públicas tales como los Ministerios referidos, el INRENA, el CONAM y el INGEMMET.
 La declaración de legitimidad para la participación de los ciudadanos en la gestión ambiental.
 La introducción de diversos principios que dirigen la política nacional del medio ambiente tales como el principio precautorio, la compensación en términos ambientales.
 La introducción de los lineamientos establecidos por la Organización Mundial de la Salud (OMS) como exigibles y, en su defecto, las de otros organismos internacionales abocados al medio ambiente, en tanto no se establezcan Límites Máximos Permisibles (LMP) y Estándares Nacionales de Calidad Ambiental (ECA) por parte de las autoridades ambientales nacionales.

Noticias por periodistas
Es fácil imaginar que los debates estaban muy profundizados, tanto en dichas Audiencias Públicas celebradas por la Comisión Multisectorial como en el proceso de los argumentos y procesamientos en la Comisión de Ambiente y Ecología del Congreso, pese a que ya no podemos tener acceso a las informaciones detalladas.
Durante el año 2005, cuando se promulgó la Ley General del Ambiente, se publicaron muchas noticias periodísticas sobre ésta. Pero, la mayoría de ellas centralizaron su interés en los eventos de protesta y amenaza al Congreso desde la mano del Poder Ejecutivo y gremios empresariales. Las noticias que se pusieron en los diarios El Comercio y La República, entre otras, parecieron describir el carácter significativo de la Ley, como se puede observar en lo siguiente:
Ley General del Medio Ambiente. …Una buena noticia para los que defienden la naturaleza. El pleno del Congreso de la República aprobó la nueva Ley General del Medio Ambiente que tiene el objetivo de colocar el Perú entre los países desarrollados que aplican estándares mundiales en materia de legislación ambiental. La norma incorpora principios en política ambiental como el de la sostenibilidad, de internalización de los costos ambientales, entre otros (La República. 26 de junio de 2005. Pág.28).
Congresistas apoyan Ley General del Ambiente. …Carta firmada por 14 gremios empresariales dirigida al presidente del Congreso destaca la necesidad de debatir la Ley General del Ambiente. En la carta se señala que la propuesta de Ley vulnera el principio que señala como autoridad ambiental competente al sector económico, correspondiéndole la tarea de fiscalizar a las mineras al Ministerio de Energía y Minas. También señalan que es probable el cumplimiento de estándares ambientales similares a los de la Organización Mundial de la Salud (El Comercio. 15 de septiembre de 2005. Pág. A9).
Por otro lado, en uno de los programas periodísticos pro-empresariales, se criticó esta Ley desde el punto de vista empresarial, reiterándose una postura bien conocida:
…se cuestiona también que esta norma pretenda imponer estándares ambientales comparables a los de los países desarrollados, ignorando que los principios de Río y de la Organización Mundial de la Salud reconocen el derecho de países en desarrollo de adoptar estándares ambientales especiales. El Ejecutivo también ha cuestionado el pretendido recorte de atribuciones de las autoridades ambientales sectoriales sobre temas que son su especialidad, y que el proyecto pretende trasladar al CONAM (Página Web: Índice económico – Perú. 22 de julio de 2005).
Al escuchar esta protesta de los portavoces empresariales, nos vemos obligados a recordar la era neoliberal en los principios de los años 90. Es decir, en ese tiempo, como hemos visto, el gobierno neoliberal tomó como su principio la moratoria para los países en desarrollo que se permitió internacionalmente en Río de Janeiro en 1992, sin ningún papel escrito. Pero, en la realidad, el Poder Ejecutivo, incluso bajo el gobierno neoliberal, aceleró gradualmente a los inversionistas el nivel de los requisitos ambientales, para dar su rápido paso al mundo desarrollado.
Tenemos que tomar nota cuidadosamente de este hecho, ya que este tipo de crítica comete la equivocación grave como el ignorar el proceso del avance socio-económico en el período de moratoria. Mejor dicho, los portavoces se quejan de que no pondrán soportar más allá el dolor que va a imponerse por la Ley. Por otro lado, la protesta directa del Poder Ejecutivo es clara pero muy dura de vencer. Este tipo de crítica tiene una raíz, sin duda, en el clima político, sectarismo o burocracia, el que se ve en todo el mundo, sea cualquiera el grado de democracia.

El valor histórico de la Ley
Casi todos los comentaristas, en los que se incluyen periodistas y los ciudadanos afectados por la prensa, decían sin falta, que la promulgada Ley General del Ambiente logró un avance. Pero, ¿en qué sentido lo logró? ¿En qué sentido es un avance, en el sentido de un triunfo político del lado proteccionista, o en el puramente tecnológico, sistemático o conceptual? A mi pregunta, ellos solían quedarse callados. A mí me parece que ellos carecen de una vista retrospectiva hacia la década pasada, o mejor dicho, ellos todavía no pueden resumir la década pasada en el sentido auténtico. Decimos francamente, ¿vacilan en comentar un lado positivo de la era de Fujimori, tal vez bajo una u otra presión espiritual? Yo también califico esta Ley como que ha logrado un avance, un avance muy excelente. Eso es porque hemos venido analizando las políticas ambientales peruanas desde el punto de vista mundial de la gestión ambiental [Kobayashi: 2005].
Ya hemos visto que, entre el país desarrollado y el que está en desarrollo, hay 20 años de intervalo cronológico en torno al reconocimiento ambiental. Y el choque y la ventaja que recibieron desde la “Cumbre de la Tierra” en Río de Janeiro, formaron la base de las políticas ambientales contemporáneas del Perú, tanto como de los países latinoamericanos.
Es importante preguntarnos más allá: ¿qué ha pasado en ese tiempo de moratoria? Debemos ver que, detrás de las actividades para la protección de todas las clases de los recursos naturales y para sus concesiones a los inversionistas, constantemente se han fortalecido las políticas de regulaciones ambientales, dadas generalmente a las actividades industriales. Éstas políticas, por supuesto que deberían ser unas molestias y barreras contra los inversionistas, se han introducido socialmente y fortalecido como requisitos comunes que deben cumplirse antes de poder invertir en este país. Aunque se hayan confrontado con muchas dificultades y protestas, y aunque a veces las medidas políticas se hayan atrasado, éstas se adelantaron también como una parte de las políticas ambientales neoliberales.
Aquí debemos anotar, otra vez, el hecho de que el neoliberalismo peruano no significa nunca laissez faire, sino que en realidad se encuentra un sistema de las reformas políticas, a veces “con dolor”, hasta que establezcan su institucionalidad.

Figura 3
fig3-.png
Imagen del movimiento de gastos y requisitos ambientales



Fuente: Modificado de un dato de CONAM 2005


La Figura 3 indica una imagen del cambio cronológico del tamaño de los gastos por inversionistas del mundo para cubrir los requisitos ambientales. Pese a que nos faltan muchos datos concretos sobre cada país, podríamos tomarlo en forma general. El Perú en este diagrama pertenece a la categoría del país en desarrollo. La figura nos señala que en el caso del Perú el tamaño de costos y requisitos aumentó drásticamente entre 1990 y 2005, hasta donde podría llegar a empatar con el nivel del país desarrollado en un futuro cercano. Y naturalmente, en este período, los inversionistas dentro del Perú siguen perdiendo las ventajas que pudieran gozar como moratoria, si no fuera así.
Así es que, en torno a unos puntos de la gestión ambiental, el Perú ha logrado el avance firme, o sea, ha dado alcance al adelante (catch-up). Sin embargo, la categorización internacional entre los países desarrollados y los en desarrollo todavía sigue siendo importante y útil. O sea, es aprovechable administrativamente y diplomáticamente. De hecho, en el negocio internacional a veces sirve mucho para el Perú.
Ya es muy fácil entender el valor histórico de la LGA. Es claro que la Ley ha logrado una fusión conceptual de la política ambiental, integrando ambos modelos del país desarrollado y el del país en desarrollo. Realmente eso es estupendo, pero, no es suficiente para la meta de clarificar su valor auténtico de la Ley. Quisiéramos agregar dos aspectos socio-económicos que fueron la base para la creación de la Ley. El primer punto es que la base socio-económica peruana ya se ha desarrollado en la práctica casi al nivel de poder levantar una norma ambiental integrada. Y el segundo es un fenómeno curioso entre los congresistas, es la expansión rápida del aire proteccionista que les facilitó sus actividades suficientemente. Este fenómeno no es un producto revolucionario, sino más bien un producto sucesivo desde la era anterior. Es decir, el poder proteccionista se ha fomentado en la era anterior, y por eso pudieron conseguir un poder político en el año de 2001.
Podemos resumir que la creación de la LGA tiene una necesidad histórica, y el poder legislativo del Congreso la sacó a luz. Sin embargo, unos conceptos y reglamentos suyos serían idealistas, es que para ellos la realidad social todavía no habría llegado a su nivel idealista. Pero, esto no es un defecto, más bien debería ser una meta que se alcanzará en el futuro. Tal vez, casi todos los asuntos de gestión ambiental deberían ser así, más aún, tal idea bien conocida como sostenibilidad también sería una mezcla realista e idealista.
El 14 de julio del 2011, justamente en la toma de posesión del presidente Ollanta Humara del Gobierno Central, el Dr. Antonio Brack Egg, el Ministro del Ambiente actual, presentó “el Plan Nacional de Acción Ambiental PLANAA – Perú: 2011-2021” [Ministerio del Ambiente: 2011]. Este se ha escrito para hacerse instrumento de planificación nacional a largo plazo, que comprende todas las metas de gestión ambiental tales como agua, aire, minería y energía, residuos sólidos, y por supuesto, bosques, cambio climático y diversidad biológica. Este parece totalmente idealista, pero aún así bueno. Lo que se requiere entonces será el liderazgo y el poder necesarios para llevarlo a cabo progresivamente.

Unos críticos contra la Ley (comentario)
Como uno de los críticos contra la LGA se encuentra Fernando Bravo Alarcón, un profesor de la Pontificia Universidad Católica del Perú-PUCP. Él está acostumbrado a pensar en forma profunda. Sin embargo, su ensayo contra la Ley [Bravo Alarcón: 2005] parece que tiene muchos interrogantes.
Su punto de vista básico del ensayo se centra en comparar las situaciones políticas de LGA-2005 con las del Código-1990 (el Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales), y sostiene como si fuese lo mismo ambas situaciones. Y va a prever que la LGA va a ser debilitada fácilmente por una Ley dada en futuro cercano, justamente como el caso bien conocido del Código-1990, que en la realidad estaba anulado por la Ley consecutiva (la Ley Marco para el Crecimiento de la Inversión Privada-1991). Él concluye que la LGA -2005 también va a quedarse como algo “disminuido”.
Sin embargo, nos parece que él ignora totalmente el importante aspecto sobre la diferencia socio-económica entre 1990 y 2005, la que venimos subrayando.
Uno de mis entrevistados, Eduardo Paredes Chokewanka, un ingeniero del Ministerio de Agricultura en Puno, se desenvolvió como un crítico contra la LGA. Sabiendo el carácter de la opinión pública, él me dijo en tono irónico que la LGA serviría bien para calmar los pueblos, sobre todo, a los proteccionistas. Él puntualizó que es el clima político lo que se ve en todo el mundo.
Pero, creemos que en este asunto no se debe generalizar al clima político, y tenemos que reconocer bien la realidad donde la base social se ha movido. Creemos, que el ingeniero conoce bien.


3 Digamos Ley de la Selva

Comparando el debate de la Ley General del Ambiente, la Ley de la Selva es muy limitada; es decir, ésta se da en torno a cómo se pueden llevar a cabo eficazmente las administraciones para la reforestación de la Selva. En este sentido, el debate de este tema no atrae mucho interés del público, pese a que el problema sigue prolongándose a través de cuatro gobiernos del Perú: desde el año 2000 hasta la actualidad. Sin embargo, recién el problema ha tomado un tono un poco agitado, ya que en adición a la problemática original se ha agregado un enfoque nuevo, que será muy fundamental y clave para las políticas ambientales.

Antecedentes y su camino
La tarea política de reforestación de la selva se impuso por la Nueva Ley Forestal y de Fauna Silvestre-2000 (Ley No.27308), que en su totalidad debería ser la clave de las políticas ambientales del Gobierno de Fujimori. Y el 10 de abril de 2001, el Gobierno de Paniagua promulgó el D.S.014-2001-AG, el Reglamento de dicha Ley, el que detalla los artículos de administración de la reforestación, y encarga la tarea al INRENA en coordinación con los gobiernos regionales y locales.
Sin embargo, esta política para reforestar las tierras sin cubierta boscosa en la selva, nunca se realizó. Esto corresponde a las informaciones que recogí en un pueblo de la selva peruana. Los madereros me solían decir que el INRENA les cobraba mucho como tarifa de concesión, pero que no invirtió nunca este monto del dinero en la reforestación. Decían “ése (INRENA) es mafioso”. La paralización de dicha política fue causada por las malas coyunturas, tales como el cambio de gobierno, la falta de liderazgo del presidente Toledo, etc. De todas formas, esta situación siguió hasta casi la etapa final de su gobierno. No obstante, justamente antes de su finalización se dictaron el D.S.003-2005-AG (13 de enero de 2005) y la R.S.002-2006 (4 de enero de 2006) que tocaban el tema de reforestación e inversión, pero los que casi no tuvieron eficiencia.
En el mes de julio de 2006, el Congreso discutió arduamente un proyecto de “ Ley de Promoción de la Inversión Privada en Reforestación y Agroforestería”. Cuyo enfoque se centralizó, entre otros, en el artículo 2 de la Ley; dentro del cual, como propuesta original, incluyó una medida judicial para el otorgamiento de derechos de propiedad privada a las tierras para el desarrollo de actividades de reforestación y agroforestería. A través de un debate agitado, los congresistas cuestionaron ese tipo de otorgamiento de derechos de propiedad privada, según aparece en el libro de debate de las sesiones del Pleno del Congreso. De tal modo que la nueva propuesta sobre propiedad privada se quitó desde el proyecto, y optaron por un régimen de concesiones [Pulgar-Vidal y Capella: 2007, p.3]. La Ley fue promulgada como Ley 28852 de “Promoción de la Inversión Privada en Reforestación y Agroforestería”, el 27 de julio de 2006, un día antes de finalizar el Gobierno de Toledo. Pero, este contenido polémico en el artículo 2 de la Ley no ha resultado en su aplicación. En este sentido, la Ley también está inconclusa.
El nuevo presidente Alan García fue muy rápido en reaccionar ante este asunto inconcluso. El 27 de diciembre de 2006, la PCM mandó al Congreso un Proyecto de Ley que modifica la Ley No.28852, y el Congreso lo recibió como Proyecto de Ley No.840-2006-PE, que es la “Ley de la Selva”, digamos. Dentro del proyecto, el régimen de adjudicación referida se ha cambiado de “concesiones” a “en venta”.
En la actualidad, se ha retomado la propuesta de otorgar derechos de propiedad privada sobre las tierras del Estado a fin de incentivar la inversión de las actividades de reforestación y agroforestería. Bajo este clima político, el proyecto ha merecido dictamen favorable de la Comisión Agraria del Congreso, el 10 de abril de 2007. Sin embargo, por otro lado, en unas comisiones se han negado. Y la misma Comisión Agraria presentó de repente, el Texto Sustitutorio del Proyecto de Ley No.840-2006-PE al Congreso el 23 de enero de 2008, continuando su examen y análisis por la Comisión Especial desde el 5 de marzo del mismo.
En el momento de finalizar el año 2008, ya pasaron dos años desde que el Presidente mandó al Congreso el Proyecto de la Ley de la Selva. Pese a que al principio se haya desarrollado con viento favorable en el clima político de Lima, ha tomado mucho tiempo en la realidad comparándolo paralelamente con la creación del Ministerio del Ambiente. Eso es porque, durante ese tiempo, se levantaron los movimientos contra la Ley; tales como la declaración y protesta sobre este asunto contra el gobierno central desde los gobiernos regionales, y las manifestaciones de protesta que tuvieron lugar casi a diario en los pueblos de la selva, muchos de las cuales han sido muy violentas. En fin, resultó que Alan García provocó tempestad en la selva.
Al final, resumimos el enfoque en torno al tema de reforestación en la selva. En un principio fue un tema limitado relativamente; pero, en el camino de promoverlo, como vemos en la Figura.4, el debate irá más allá de la cláusula fundamental de la Constitución vigente. Es decir, la forma de la utilización de los recursos naturales, que según la Constitución pertenecen al patrimonio del Estado, se van a vender y no en concesión.

Figura 4
Comparación de las Leyes sobre Reforestación de la Selva
Norma Forma
de
adjudicación Extensión
máxima
(hectáreas) Período
máximo
(años)
2000
Ley forestal y fauna silvestre (art.28) concesión - 40
2001
Reglamento de la Ley forestal y fauna silvestre (art.290-299) concesión
gratuita 40 000 40
2006
Ley de promoción de la inversión privada en reforestación y agroforestería (art.2) concesión 10 000 60
2006-8
Proyecto de la “Ley de la Selva” (art.1) Venta 40 000 -

Hacer callar al “perro del hortelano”
Luego, de 10 meses, después de mandar el Proyecto de la Ley de la Selva, Alan García publicó un ensayo en el diario El Comercio, titulado “El síndrome del perro del hortelano” [García Pérez: 2007]. Nos parece que es importante, entre otros, para ver su posición política, y sobre todo, su nueva política alrededor de los temas ambientales. Anotamos que, en primer lugar, esto se escribió para aclarar al público su nuevo rumbo basado generalmente en su posición como aprista, además de criticar y atacar a los proteccionistas, llamándolos perros del hortelano, en razón de que le parece que los proteccionistas justamente se encuentran en el grupo del enemigo político.
Examinamos ahora sus opiniones, limitándonos al tema de desarrollo y reforestación en la selva. Él dispone:
“Respetemos los bosques vírgenes y nativos, pero comencemos por los 8 millones de hectáreas que han sido convertidos en desiertos y destruidos en los últimos años por las concesiones rapiña, la coca y la tala salvaje. Allí podrán generarse un millón de empleos y además trabajos en la elaboración de muebles. Es una vergüenza que Chile exporte US$2.000 millones en madera sin tener una hectárea de Amazonía, … y que el Perú apenas exporte US$ 200 millones.”
Del mismo modo, pone énfasis en la importancia de aumentar la inversión en la selva, y el crecimiento drástico de exportación de los productos madereros. De igual manera, ataca al tabú de ideologías y el instrumento administrativo existente, diciendo que son ellos quienes niegan este rumbo de desarrollo y encuentran una barrera sin valor. Y sigue:
“…El primer recurso es la Amazonía. Tiene 63 millones de hectáreas y lluvia abundante. En ella, se puede hacer forestación maderera especialmente en 8 millones de hectáreas destruidas, pero para eso se necesita propiedad, es decir, un terreno seguro sobre 5.000, 10.000 ó 20.000 hectáreas, pues en menos terreno no hay inversión formal de largo plazo y de alta tecnología. Ahora sólo existen las concesiones que dependen de la voluntad del gobierno y del funcionario que puede modificarlas. Por eso nadie invierte no crea un puesto de trabajo…, ni hay elaboración de la madera y exportación de muebles. En su mayoría, esas concesiones rapiña sólo han servido para sacar la madera más fina, deforestar y abandonar el terreno.”
Claramente podemos ver que él explica aquí la meta de la Ley de la Selva. Según lo que dice él, primero se necesita el crecimiento de inversión y aumento de empleo, y la política debe servir para este fin y abolir todas las barreras ante el fin. De tal manera que ve el sistema de concesión de tierra funcionando contra el desarrollo, debiéndose en primer lugar, desactivar el sistema y hacer callar a los proteccionistas que lo protegen, y de igual manera, se debe instalarse un sistema nuevo para otorgar el título de propiedad de tierra a los inversionistas nacionales o internacionales que poseen alta tecnología.

Unos comentarios sobre Alan García
Su forma de exponer la idea parece muy enérgica como siempre, y eso es agradable. Pero, al mismo tiempo tenemos algunas preocupaciones e interrogantes sobre su opinión. En primer lugar, como lo expone claramente, él intenta introducir en la Amazonía la inversión de grandes empresas con el título de propiedad y de “largo plazo y de alta tecnología”, tal vez, casi todo desde los países extranjeros.
Eso es suficiente para amenazar a los ciudadanos y los nativos de la zona selvática. Si bien, por el momento, esto irá a limitarse dentro de las tierras forestales sin cubierta boscosa, este tipo de invasión en su territorio les obliga a recordar la era del Latifundio [página web: Poder Ciudadano]. Más allá, tienen suficiente razón para preocuparse por la nueva llegada del Latifundio. Las protestas provocadas en los pueblos selváticos peruanos bien reflejan este tipo de preocupaciones. Tal vez, si bien hay diálogo entre el Poder Ejecutivo y los ciudadanos selváticos, cuantas veces sean o tengan lugar, sería muy difícil que haya conciliación entre ellos (vean nota 15 de nuevo).
En segundo lugar, la gente se preocupa que su propuesta de venta de la tierra bajo unas condiciones limitadas tenga mucha posibilidad de violar la cláusula Constitucional fundamental. Ya hemos visto que no sólo la Constitución actual de 1993, sino también la anterior, declaran que los recursos naturales son patrimonio de la Nación y que el Estado es soberano en su aprovechamiento. Según esta cláusula, casi todo el territorio de bosque pluvial en la Amazonía está bajo el control del Estado como su patrimonio.
Como vimos, esta cláusula no tiene larga historia, concretamente tiene su origen en la era del Gobierno Militar. Pero, desde entonces, este reglamento continúa teniendo importancia en ambos aspectos. Uno de ellos es el papel de proteger a los nativos contra invasiones desde exteriores, sobre todo contra los inversionistas sin prudencia, y otro es facilitar al grupo más poderoso políticamente para su aprovechamiento en la forma más conveniente. En todo caso, esta cláusula mantiene su valor y sigue funcionando a través de los gobiernos.
Sin embargo, parece que Alan García no tiene ninguna duda en violarla, y simultáneamente, oímos unas voces de reclamo para reformar la Constitución misma. Él quiso fortalecer su rumbo, incluso aún quedan otras medidas para incentivar el avance de la inversión, por ejemplo, el reformar el sistema de concesión para que tenga un carácter más eficaz.
Por supuesto que podemos valorizar unos puntos que se ve en el ensayo de Alan. Él insiste en el establecimiento del sistema de valorización y cotización de todas las clases de trabajo, para que los trabajadores tengan los derechos fundamentales mínimos, seguro de salud, pensión y ocho horas de trabajo. Esto es igual que disminuir el porcentaje del sector económico informal y familiar, y cambiarlo al formal en lo posible. Su propuesta tiene mucha razón ya que la realidad peruana, al igual que otros países latinoamericanos, es muy caótica con muchos trabajadores informales, no hay ninguna seguridad pública y pocos servicios públicos. Para llevar a cabo su propuesta, él exige poner en valor los recursos naturales que, por el momento, no se utilizan, y demanda a los trabajadores a trabajar con más esfuerzo. Para esta finalidad, se necesita un fuerte liderazgo político que no ceda nunca ante la demagogia de los “perros del hortelano” de la categoría de peor calidad.


Conclusión

¿Han cambiado las políticas ambientales?
Analizando los debates mayores desde el año 2000 hasta el año 2011, hemos tratado a cuatro gobiernos: el de Fujimori, Paniagua (transitorio), Toledo y García. De forma breve, podríamos caracterizarlos como Fujimori - neoliberalismo, Toledo - proteccionismo, y García - posneoliberalismo (no de socialismo pero sí de sindicalismo). Este modo de caracterización perece ya establecido. Por eso, evitamos hacer mucho comentario sobre esta cosa. Aquí, lo que queremos agregar es una comparación de cada gobierno. Empezamos con la especialidad del Gobierno de Toledo.
En primer lugar, ponemos énfasis en que cada gobierno aparecía como proceso de lucha entre dos vectores, es decir, entre el poder y el opositor, y la política es así en la realidad. También se tiene que notar que ambos vectores no necesariamente se encuentran como contradictorios, sino, a veces, el opositor aparece como subproducto del poder. En este sentido, un auge de proteccionismo en la era de Toledo tendría un aspecto del subproducto de la de Fujimori, tal vez, tendremos que atribuírselo a la era de los 90.
Y el segundo es la posición especial de la era de Toledo, ya que en ese tiempo faltaba un grupo de opositor poderoso. Casi todos los partidos y potencias políticas participaron en el poder ejecutivo o legislativo, habiendo una ausencia en el lugar opositor auténtico. La verdadera razón del clima político del Gobierno de Toledo, que fue inestable, fanático, pero débil, podríamos atribuirlo a dicha estructura política. Por otro lado, el de Fujimori y de García aparecen normal y estable relativamente.
Sobre los gobiernos, neoliberal y posneoliberal, damos unos comentarios, limitándonos el tema de la política ambiental. Al principio, tratamos de sus distintas maneras de política. Aparentemente observamos unas diferencias entre ambos gobiernos. Una de ellas es el intento de Alan García de cambiar la industria estratégica desde el sector agrario al sector energía y minas. Tal vez, cree que este sector será más prometedor en el futuro, y también quiere evitar influencias de los ambientalistas, quienes suelen tener mayor interés en la naturaleza visible tales como bosques, agua, aire, etc. La segunda diferencia se ve en su postura hacia el proteccionismo, es decir, hacia los ambientalistas y nativos. El Gobierno de Fujimori tuvo la inclinación de buscar una colaboración positiva con el grupo ciudadano y de los ambientalistas; y a los nativos les garantizó sus derechos originales. Es decir, el gobierno no quiso tocarlos mucho. En cambio, el Gobierno de García siguió expulsando a los proteccionistas como perro del hortelano, limitando los derechos de los nativos, a pesar de su palabra [García Pérez: 2007].
Es innegable que los dos gobiernos mantienen la estructura económica ambiental de ganar ingresos aprovechando los recursos naturales protegidos por el Estado. Esto es, como hemos visto, el modelo económico ambiental del país en desarrollo. Alan García incluso no va a cambiarlo obstinadamente, y no podría cambiarlo. En tal contexto, las políticas ambientales básicamente no han cambiado nada, no han avanzado ningún paso. Más allá, tenemos que decir que, desde el principio, no existe ninguna posibilidad de desplazar este rumbo, ya que éste es el destino, digamos, para el Perú hasta que ocurra un cambio drástico y logre un gran avance en un sentido auténtico.
Alan criticó a Fujimori quien fue liberal con los proteccionistas. Pero, este es una diferencia de la cara superficial. Me parece que ambos ex-presidentes de la República tenían un rumbo muy similar: es decir, ellos iban a aprovechar los recursos naturales abundantes de la Selva, como hemos dicho, para que la sociedad peruana pueda reformarse como moderna, e introducir el sistema de bienestar moderno tal como los derechos fundamentales mínimos de los ciudadanos, etc. En este punto cae la base profunda de las políticas ambientales del Perú.
Al final, resumimos el valor del proteccionismo en el Perú, que ha llegado a su máxima expresión en la era de Toledo con la creación de la Ley General del Ambiente. Como hemos visto, éste refleja un aspecto realista y otro idealista. Mejor dicho, depende del desarrollo socioeconómico real, y asimismo depende de la voluntad de desarrollarse desde el área de moratoria. De todas maneras, se puede decir que el proteccionismo ya está establecido políticamente, y tiene respaldo seguramente de una parte de la sociedad real. Si podemos tener una perspectiva a nivel internacional de la gestión ambiental, se puede afirmar que este tipo de movimiento es muy valioso; porque muchos países en desarrollo perecerían todavía estar durmiendo en el estado cómodo de moratoria. El Perú debe hacerlo conocer al mundo, ya que bien merece recibir respaldo y apoyo desde la sociedad internacional. Esta estrategia será importante para que este movimiento precioso no vaya a retornar a la rama puramente idealista. Aquí debemos grabar en nuestro corazón la clave esencial de régimen autónomo: manejarse por sí mismo, haciendo solidaridad y intercambio con los vecinos.

¿Qué sigue faltando, entonces?
Suceso en Puerto Maldonado, 2002 - Queremos presentar un tema social muy grave. En el mes de junio de 2002, en Puerto Maldonado, una ciudad selvática en el extremo sur del Perú, que el autor visitó algunas veces, ocurrió un atentado, que el diario La República nos informó como sigue:
“Atacaron sede del Consejo Transitorio de Administración Regional (CTAR), la Dirección Regional de Agricultura y un depósito del INRENA en Puerto Maldonado, en el octavo día del paro indefinido convocado por el presidente de la Asociación de Extractores Madereros de Madre de Dios, Rafael Ríos. Redujeron a cenizas en el almacén del INRENA unos 100 mil pies de madera decomisada a extractores ilegales.
Tras la fallida reunión entre una comisión de alto nivel del gobierno encabezada por el presidente del INRENA, Enrique Toledo, quien presentó vías de solución que fueron rechazadas por los huelguistas, quienes insisten en que la única salida es que sean anuladas las concesiones forestales. Los vándalos atacaron el local y provocaron violentos disturbios que la policía trató de controlar, pero no pudo.” (La República, 27 de junio de 2002. Pág.28)
Como vemos, los huelguistas, mayoritariamente pequeños madereros, incendiaron todo el terreno de la Dirección Regional de Ministerio de Agricultura, dentro del cual estaban las oficinas del INRENA, exigiendo básicamente la anulación del sistema de concesión forestal. ¿Cómo puede ocurrir semejante cosa? Y lo peor es que esto no es un caso excepcional. Y así mismo, los nativos quienes, se decía, participaron muy poco en este atentado, siguen exigiendo en otra escena política el aislamiento desde el Poder Estatal.
Suceso en Bagua, 2009 - Lo mismo ocurrió al norte del Perú, el 5 de junio del 2009. En las Provincias de Utcubamba y Bagua de la Región Amazonas ocurrió un suceso sangriento entre Policía Nacional del Perú-PNP y el grupo de indígenas y ciudadanos, dentro del cual ambos lados lucharon violentamente con armas del fuego. Este suceso fue un resultado inevitable del movimiento contra el proyecto de la “Ley de la Selva”, el que tiene su origen en el movimiento agitado en el año 2006. Y desde el 2008 vinieron organizando “paro nacional indígena amazónico”.
Según el informe inmediato de la Defensoría del Pueblo, el resultado más lamentable de los hechos ocurridos es la muerte de 33 personas: 23 efectivos de la PNP, 5 civiles, y 5 indígenas. Y se hospitalizaron 200 heridos y 83 personas estuvieron detenidos. Por este suceso en Bagua nos confrontamos a la realidad que dentro del mismo país existen dos Poderes armados, sobre todo en la zona amazónica, aunque ya no nos encontremos en la era de terrorismo.

Todos estos dan cuenta que la realidad en la selva es totalmente caótica y anárquica más que imaginábamos. El padre Xavier Arbex de Morsier, un sacerdote de esta ciudad y el observador de la selva bien conocido, expresa correctamente esta situación como sigue:
“ …en la selva, el Poder Ejecutivo domina nada más que 25% de su territorio, y el 75% es totalmente libre. …los debates y diálogo ambiental, y otros, son las cosas dentro de pantalla política, digamos. Y la sociedad se encuentra apartada de ésta.”

Figura 5
fig5-.png
Dos vectores políticos: el central y el marginal

Esta situación, vista desde la perspectiva estatal, es un foco de enfermedad del Perú. Por supuesto que el grado de su gravedad difiere según cada región. La persona quien desempeña el cargo de curar o mejorar esta enfermedad, sin duda, se enfrentará con muchas dificultades. Por eso, hay razón en que los gobiernos sucesivos históricamente lo dejan como un asunto intocable. Incluso Fujimori lo dejó casi sin tocar, con Toledo sería innecesario mencionarlo. El segundo gobierno de Alan García, si es verdad lo que nos asegura, aparecerá como el primero que va a luchar por esta tarea. Pero, ¿hasta qué porcentaje él puede extenderse el sector formal, hasta 26, 30, o hasta 50%? Antes que nada, quisiéramos preguntarle, ¿con qué recursos va a llevarlo a cabo?
Los problemas en torno a la Ley de Selva no solo consisten en las medidas políticas de reforestación por medio de venta de la tierra, sino, más allá, en la política básica medioambiental del país. Es decir, la mayor interrogante será, sin duda, el nuevo clima del modelo para el país en desarrollo; o sea, internacionalmente recién se ha esforzado el modo de aprovechamiento de los recursos naturales para el desarrollo, en el nombre de, digamos, la economía de ecosistema y biodiversidad. En este contexto, el Sr. Alan García, el Dr. Antonio Brack y también el INRENA tenían razón políticamente, es que ellos seguían la corriente actual internacional. Sin embargo, de modo inevitable chocaron de manera aguda con la base social de los nativos amazónicos. Dos de tales choques serían el suceso en Puerto Maldonado y el de Bagua, entre otros.
En fin, podemos concluir que la política medioambiental del modelo para el país en desarrollo y su nueva forma de la economía de ecosistema y biodiversidad no se puede, de ninguna manera, compartir los intereses comunes con los poderes de los nativos marginales. De tal modo, en la Selva siempre quedarán dos poderes irreconciliables, justamente como sugiere el padre Xavier Arbex de Morsier.
Al final, de igual manera buscamos las perspectivas posibles en torno a la política ambiental del Perú, y comentamos unas preocupaciones y una esperanza sobre el desarrollo de la selva. Tememos que tomar nota, antes que nada, de que en la realidad existen dos perspectivas distintas sobre el tema ambiental, para el Poder Ejecutivo central y para los poderes marginales. O sea, la primera perspectiva tiene como su objeto final una ganancia extraída desde el aprovechamiento de la economía del mercado, mientras la segunda tiene su base mayormente en la economía humana de los ciudadanos y nativos. Por supuesto que ambas perspectivas mantienen el aspecto dinámico respectivamente. El Poder Central trata de expandir su influencia y divulgar las instituciones de la política ambiental hasta el máximo amplio posible; por otro lado, los poderes marginales intentan, a su vez, integrar las partes sociales de la zona en torno al manejo ambiental, en tanto que las necesite.
Tal vez, estos dos vectores dinámicos de la gestión ambiental no puedan integrarse por un único principio. Pero, este camimo de integración desde el nivel de microunidades, es decir, el camino del “desarrollo territorial”, tendrá muchas más posibilidades, para abrir un gran agujero en la pared que impide avanzar un paso al futuro de la Selva.








ENTREVISTA EN DIRECTO:

˳ p. Arbex de Morsier, Xavier
sacerdote suizo de iglesia católica (Orden Dominicana), observador del asunto de selva, y ex miembro de la Comisión Regional de CONAM. Realizado en 28 de marzo de 2008, en Puerto Maldonado, sobre el debate de Ley de la Selva y su base social.

˳ Paredes Chukiwanka, Eduardo H.
ex Director transitorio de Dirección Regional del Ministerio de Agricultura, Puno. Realizado en 29 de febrero de 2008 y otros días en Ciudad de Puno, sobre las circunstancias políticas general del Perú.

˳ Pomacóndor Zarate, Salustio
ex responsable de la sección del medio ambiente de la Municipalidad de Lima, agricultor en la zona selvática del Cusco y de Selva Central. Realizado en los 30 de marzo de 2008 en Centro de Lima, sobre el concepto del desarrollo sostenible.





NOTAS

* El presente se basa en mi ponencia del año de 2008, presentada a la Conferencia Internacional de CIAS “Los países andinos en la era posneoliberal: estudio comparado de la dinámica del cambio social” (Center for Integrated Area Studies, Kyoto University, 14-15 de junio de 2008), la que es titulada: ¿Han cambiado las políticas ambientales?: sobre debates actuales de gestión ambiental en el Perú.
En este ensayo básicamente se trataron las polémicas en la era de Alán García (2006 – 2011). Desde entonces, las situaciones políticas han cambiado drásticamente, sobre todo, con las elecciones generales del 2011 cambiaron con el Gobierno Peruano al mando del nuevo Presidente de Ollanta Humala. Pero, éste ha quitado este nuevo tiempo, es que las situaciones están moviéndose.
Aprovecho de esta oportunidad, el autor quiere agradecerles a todas las personalidades que me aceptaron ser entrevistadas en directo, y de mismo modo, a todos los referidos que me apoyaron de mis actividades en la zona metropolitana de Lima y la zona rural de Puerto Maldonado y Puno, Perú.
Dentro de estas opiniones creemos que las siguientes son más importantes. El Dr.Antonio Brack Egg, el Ministro del Ambiente actual, respondió entrevistas algunas veces [Brack Egg: 2008a, 2008b], que nos ayudan a entender su idea política. Sobre todo, su ensayo contribuido a una revista es muy útil. Según el cual, es muy impresionante que ponga mucho énfasis en fortalecer la competitividad en los mercados mundiales, aprovechando el TLC (Tratado del Libre Comercio) y el banco abundante de los recursos genéticos del Perú. Dice que “hasta el presente, nuestros recursos genéticos han servido más bien para que otros países y empresas los aprovechen. (Pero,) el Perú debe generar una estrategia para el desarrollo de la biotecnología… así, poder transformar a nuestro país en un centro de patentes” [Brack Egg:2008c]. Lo cual, sin embargo, nos parece poco optimista. Es que parece que él estimaría menos el impacto fuerte de la invasión de empresas internacionales con la biotecnología más avanzada.
Por un Decreto Supremo del año de 2007, el INGEMMET se ha ampliado con la incorporación institucional con el Instituto Nacional de Concesiones y Catastro Minero-INACC, uno de los OPD, que tenía la competencia de autoridad exclusiva de dar concesiones mineras.
La explotación de los recursos, especies y genéticos de flora y fauna, sobre todo, de las Áreas Nacionales Protegidas por el Estado-ANPE, está absolutamente prohibida. Cuando se trata de la concesión de explotación de este tipo, se necesita hacer trámites en el más alto nivel, o sea, el político. Y se imagina que bajo el nuevo Ministro del Ambiente va a acelerarse la severidad del control.
Para hacer los datos no se pudo recoger las cifras del período de Fujimori. Se puede imaginar que todas las categorías sigan aumentando consecutivamente desde el año de su fundación, 1994.
Véase Capítulo II del Ambiente y los Recursos Naturales, artículos.66-69 de la Nueva Constitución Política del Perú – 1993.
Por supuesto que esta definición no es limitada al Perú. Podemos encontrarla en unos países en desarrollo, sobre todo, los miembros de la Organización de Países Exportadores de Petróleo-OPEP. Por eso, imaginamos que, sin duda, recibieron mucha influencia desde el nacionalismo económico, clima político internacional en la década de los 70, para formar el concepto de recursos naturales en general como patrimonio del Estado. Sin embargo, no podemos encontrar, por el momento, ningún otro ensayo que apunte a esta relación.
Véase [CONAM: 2005a]. Antes del CMARN existen unos antecedentes, tales como Ley General de Aguas (12.12.1969), Ley Forestal y de Fauna Silvestre (15.05.1975), DS. de conformación del Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado –SINANPE (20.03.1990), etc.
Planificamos una entrevista con ella al principio, pero no se realizó a tiempo de la preparación de este ensayo. En la corta refutación suya contra un editorial de El Comercio [Morales Castillo: 2007], podemos ver que sobrevive su fuerte pasión hacia la creación de la LGA.
Véase [Página Web Derecho Ambiental: 2006], donde se analiza de forma detallada las diferencias entre el texto original (junio) y el texto publicado (octubre).
Véase también [página web: Reflexión Democrática].
Este proceso de negociación entre el Poder Ejecutivo y el Congreso está comentado detalladamente en [Página Web SERVINDI:2005] [Página Web Derecho Ambiental: 2006]. Y sobre las propagandas por el lado de los gremios empresariales, véase [Bravo Alarcón: 2005].
Cuando nos referimos al tema de desarrollo sostenible, a veces nos desconcertamos al saber que su concepto se usa de diversas maneras. Aquí, tratamos de clasificar el uso variado del término. Pese a que desde el siglo XIX podemos encontrar los antecedentes del término en el sentido parcial [Davis:2004], un evento histórico para este concepto, como sabemos, sería la publicación de “Our Common Future” del año 1987 [World Commission on Environment and Development:1987], un informe de la Comisión de Brundtland de las Naciones Unidas. Desde este año, el concepto de desarrollo sostenible llegó a ser un tema importante a nivel mundial. Además, la “Cumbre de la Tierra” de 1992 puso este concepto en el centro crucial de la gestión ambiental, generando dos modelos de políticas ambientales adecuadas al país desarrollado y al país en desarrollo. Es decir, desde entonces, para el país desarrollado el concepto de desarrollo sostenible tiene una imagen de algo urgente y peligroso que indica un futuro oscuro. Un cambio empezó desde el Protocolo de Kyoto sobre el cambio climático-1997, dentro del cual el sistema de “Comercio de derechos de emisión de CO2” se ha propuesto en el artículo 6 [United Nations:1998]. Tenemos que tener mucho cuidado de que, por este sistema, el desafío del cambio climático, para los países desarrollados, se ha convertido en algo para comercializar, una oportunidad de ganancia[página web: European Union Emission Trading Écheme]. Por otro lado, para el país en desarrollo, la sostenibilidad significa algo ideal o moratoria. Como hemos visto, tales Poderes Ejecutivos tratan de aprovecharla para administrar el Estado, utilizando ventajas de moratoria y sus recursos naturales abundantes. De tal modo, el desarrollo sostenible como tema político siempre vincula muchas cosas como ventaja política, comercialización, mercado mundial, etc. Es decir, no podemos buscar entre ellos una sostenibilidad auténtica entre medio ambiente y los humanos. Aparte de esto, podemos encontrar otro tipo de sostenibilidad en la sierra y la selva, pese a muchos casos de mal-aprovechamiento de recursos: el que merece llamarse una economía humana sostenible (Sustainable livelihood), véase [Chambers and Conway:1991]. A ver, ésta parece un concepto ideal, pero, muchos ejemplos de ésta se han informado no sólo en torno al Perú sino de todas las partes del mundo [Davis: 2000], [Valdivia and Quiroz:2003]. Una cosa muy lamentable es que muchos ciudadanos e indígenas no necesariamente reconocen su valor. (Este comentario ha tenido su inspiración en la entrevista con Salustio Pomacóndor Zarate.)
Sobre estas informaciones, véase lo siguiente: [Pulgar-Vidal O. y Capella: 2007] y [La Primera: 2.marzo.2008]
Se emitían las noticias sobre el paro y atentado en cada zona de la Selva, por el diario La República, y por Ideele Radio de forma detallada diariamente [página web: Ideele Radio]. Y también los congresistas nacionalistas declararon en forma clara su posición contra la Ley de la Selva [La República: 1 de marzo de 2008].
Esta situación crítica nos dirige a un asunto de la historia europea que nos sirve de lección. Es decir, el problema que se encuentra en el Perú actual puede expresarse desde “prestar” hacia “vender” la tierra, y lo mismo nos obliga recordar un proceso histórico tal como la destrucción de comunidades aldeanas llamadas “manor” de Inglaterra en los siglos XV-XVI. Este proceso de destrucción, como sabemos, terminó con los eventos violentos de cercado conocidos como “enclosure”, por las autoridades feudales. De esto debemos sacar lecciones tales como que el proceso es irreversible históricamente, y que el mismo proceso de cambio de prestar hacia vender precede, sin falta, a la destrucción final de las aldeas.
Además, tenemos que prestar mucha atención al hecho de que casi el mismo proceso ha venido ocurriendo en todas partes del mundo y en todos los tiempos, cuando se confrontan con la fase histórica de la destrucción de aldeas. Se debe aprender desde la dura lección histórica. ¿El Perú va a seguir el mismo camino? ¿Debemos preocuparnos más por las cosas imprevisibles más allá del futuro cercano?
También un informe de la Policía Nacional [Costa y Basombrío: 2004] analiza en detalle sobre las personalidades referidas y el fondo social del atentado.
Informaciones y estudios sobre este movimiento de nativos son muy pocas, y es que se imagina que hay muchas dificultades. En tanto que alcance mi conocimiento, a veces aparecen tales noticias en el informe de la FENAMAD, una ONG en Puerto Maldonado. Y entre las novedades es muy notable el informe y estudio sobre este tema hecho por la Defensoría del Pueblo [Defensoría del Pueblo. 2006].
Véanse Discurso de la Doctora Beatriz Merino, defensora del pueblo, ante el Congreso de la República. Dentro del discurso ella explica bien la base histórica de este suceso en Bagua.
Véanse Informe de Defensoría del Pueblo: 006-2009-DP/ADHPD [Defensoría del Pueblo. 2009]
La entrevista se realizó el 28 de marzo de 2008 en Puerto Maldonado en su despacho.
Un grupo de TEEB presentó un informe, que contiene un resumen del estudio inmenso y una propuesta basada en la Economía de Ecosistema y Biodiversidad, a la Asamblea de COP10 del Convenio sobre Diversidad Biológica-CDB, que celebraron en Nagoya, Japón, el 20 de octubre del 2010. Véase [The TEEB team. 2010]
Recién han intentado darle a este aspecto de la economía humana un nuevo concepto como el “desarrollo territorial”. El concepto del cual parece muy importante y puede llegar a ser una herramienta muy útil para analizar las actividades locales similares. Véase [Claverías Huerse, 2008].




REFERENCIAS:

LIBROS, INFORMES:

Brack Egg, Antonio José
2008a Entrevista realizada por Agencia Peruana de Noticias ANDINA en 28 de enero de 2008. http://www.andina.com.pe/Espanol/Noticia.aspx?id=/A24RoSskNQ=
2008b Entrevista realizada por Mariella Balbi. lunes 7 de abril de 2008 El Comercio, p.a8
2008c Retos del Ministerio del Ambiente. Economía y Sociedad no.67 “Cambio Climático”. Consorcio de Investigación Económica y Social (CIES). Lima http://cies.org.pe/files/ES/bol67/01-BRACK.pdf
Bravo Alarcón, Fernando
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Título nuevo:
La tierra en concesión o en venta:
Una polémica sobre el aprovechamiento ambiental en la zona amazónica peruana

委託土地利用か売買土地利用か: ペルー・アマゾンの環境利用をめぐる政治的焦点について
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KONYA FUHAKU

Author:KONYA FUHAKU
Me llamo Yoshiki Kobayashi. Soy un antropólogo japonés que se radica en la Ciudad de Tokio-Japón. Aquí aprovecho otro nombre Kenya Fuhaku (紺屋風伯), el apellido de cual, “Kenya”, he sacado desde el tradicional, hace muchos años utilizado para llamar a mi familia. La especialidad se encuentra en la antropología e historia andina, que abarca tanto la zona altoandina como la amazónica.
Recién tengo tanto interés en las cosas en torno a la minería de uranio y la advertencia de su peligro desde la antigüedad.

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